Verfahren für die Vorstellung und die Bearbeitung der Meldungen von vermutlichen unerlaubten Handlungen und Vorschriftswidrigkeiten (Whistleblowing)

1.   Rechtsquelle und -institut

Mit Artikel 1, Abs. 51 des Gesetzes Nr. 190/2012 (das sogenannte Antikorruptionsgesetz) wurde ein neuer Artikel, der Artikel 54-bis in das gesetzesvertretende Dekret Nr. 165/2001 eingefügt. Die Bezeichnung des Artikels lautet „Schutz des öffentlichen Bediensteten, der unerlaubte Handlungen meldet. Mit diesem Artikel wird in unserer Rechtsordnung eine Maßnahme vorgesehen, welche die Aufdeckung von rechtswidrigen und vorschriftwidrigen Handlungen begünstigen soll. Im englischen Sprachraum spricht man in diesem Zusammenhang von Whistleblowing.

Mit dem Ausdruck Whistleblower (in der Folge „Hinweisgeber“ genannt) sind die Bediensteten einer Verwaltung gemeint, die den zum Eingreifen legitimierten Organen eventuelle Verstöße oder Vorschriftswidrigkeiten zum Nachteil des öffentlichen Interesses melden. Aus dieser Sicht ist die Meldung (das so genannte Whistleblowing) Ausdruck des Gemeinsinns, durch den der Whistleblower zur Aufdeckung und Vorbeugung von Risiken und Situationen beiträgt, die seiner Verwaltung und damit dem gemeinsamen öffentlichen Interesse abträglich sind.

Mit der Bestimmung Nr. 6/2015, den „Richtlinien zum Schutz des öffentlichen Bediensteten, der unerlaubte Handlungen meldet”, hat die Gesamtstaatliche Antikorruptionsbehörde (in der Folge auch ANAC oder Behörde genannt) anerkannt, dass die geltenden Bestimmungen einen spezifischen Schutz nur für die Meldung von unerlaubten Handlungen seitens der „öffentlichen Bediensteten” der Verwaltungen gemäß Art. 1, Abs. 2 des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 165/2001 vorsah. Die genannten Richtlinien bezogen sich demnach spezifisch auf jene öffentlichen Verwaltungen, bei denen dieses gesetzesvertretende Dekret zur Anwendung kam, obwohl in den Richtlinien die Absicht der Behörden zu erkennen war, dass die Whistleblowing-Bestimmungen gemäß Gesetz Nr. 190/2012 auch bei den öffentlich kontrollierten Körperschaften privaten Rechts auf nationaler oder lokaler Ebene sowie den öffentlichen wirtschaftlichen Einrichtungen angewandt wird.

Obwohl die Infranet AG (in der Folge Gesellschaft oder Infranet genannt) wie oben angegeben keine rechtliche Verpflichtung dazu hat, implementiert die Gesellschaft dennoch eine Prozedur, welche die Verwaltung der Meldungen von unerlaubten und vorschriftwidrigen Handlungen erlaubt und so das Whistleblowing ermöglicht.

Mit dem Gesetz Nr. 190/2017 („Bestimmungen zum Schutz der Personen, die strafbare Handlungen oder Ordnungswidrigkeiten melden, von denen sie im Rahmen ihres öffentlichen oder privaten Arbeitsverhältnisses in Kenntnis gelangt sind“) wurden die Rechtsbestimmungen zum Whistleblowing teilweise abgeändert und die Anwendung der entsprechenden Rechtsbestimmungen auf die von der öffentlichen Verwaltung kontrollierten Körperschaften des privaten Rechts gemäß Artikel Nr. 2359 des italienischen Zivilgesetzbuches sowie die öffentlichen wirtschaftlichen Einrichtungen ausgeweitet. Dasselbe Gesetz sieht zudem im Art. 1, Abs. 5 vor, dass die ANAC eigene Richtlinien für die Verfahren zur Einreichung und Verwaltung der Meldungen anwenden wird.

Die Infranet erkennt daher die rechtliche Verpflichtung der Gesellschaft, sich an die neuen Bestimmungen zum Schutz von Hinweisgebern über Straftaten oder Vorschriftswidrigkeiten anzupassen, die sie im Rahmen des Arbeitsverhältnisses kennengelernt haben. In Erwartung der im genannten Gesetz Nr. 179/2017 bestimmten Richtlinien hat das Überwachungsorgan in Zusammenarbeit mit dem Verantwortlichen für die Vorbeugung der Korruption und Transparenz bereits jetzt ein erstes spezifisches Verfahren für die Vorstellung und Verwaltung von Meldungen über unerlaubte Handlungen zu ergreifen, erarbeitet.

2.   Zweck des Verfahrens

Das gegenständliche Verfahren bezweckt die vollständige Umsetzung der rechtlichen Regelung für den Schutzes des Whistleblowers, der unerlaubte Handlungen meldet im Sinne des Art. 54-bis des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 165/2001 (zuletzt mit Gesetz Nr. 179/2017 abgeändert) sowie der Richtlinien, welche die ANAC mit Entscheidung Nr. 6/2015 erlassen hat (auch wenn diese wie vorhin erwähnt sich nur auf öffentliche Verwaltungen beziehen) sowie im Sinne des Art. 6 des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 231/2001 i.g.F.

In dieser Hinsicht verfolgt das gegenständliche Verfahren das Ziel, dem Whistleblower klare Hinweise liefern, was den Gegenstand, die Inhalte, die Adressaten und die Modalitäten für die Einreichung der Meldungen betrifft bzw. was die Schutzformen angeht, die von unserer Rechtsordnung vorgesehen sind.

3.   Personen, die zur Einreichung einer Meldung befugt sind

Folgende Kategorien von Personen können eine Meldung von unerlaubten und nicht den Regeln entsprechenden Handlungen einreichen:

• Die Bediensteten der Gesellschaft;
• Die Arbeitnehmer/innen und Mitarbeiter/innen jener Unternehmen, die der Gesellschaft Waren liefern, Dienstleistungen für sie erbringen oder Arbeiten für sie ausführen.

4.   Adressat der Meldungen sowie Personen, die für die Bearbeitung der Meldungen zuständig sind

Die Meldungen müssen wie nachfolgend erläutert direkt beim Verantwortlichen für die Korruptionsvorbeugung und Transparenz eingereicht werden. Die vom Personal an den eigenen Vorgesetzten oder irrtümlicherweise an einen anderen Bediensteten übermittelten Meldungen müssen unverzüglich an den Verantwortlichen für die Korruptionsvorbeugung und Transparenz weitergeleitet werden, wobei sämtliche geeigneten Vorkehrungen zu treffen sind, um die Diskretion der Identität des Hinweisgebers sowie des Inhalts der Meldung zu wahren (z. B. indem die Meldung nicht protokolliert, sondern in einem verschlossenen Umschlag dem Verantwortlichen für die Korruptionsvorbeugung und Transparenz übergeben wird; indem die eventuell per E-Mail übermittelte Meldung an das eigens eingerichtete Postfach weitergeleitet und die Nachricht anschließend gelöscht wird).

5.   Gegenstand der Meldung

Unter Hinweis darauf, dass es keine erschöpfende Liste von Straftaten oder Vorschriftswidrigkeiten gibt, die Gegenstand des Whistleblowings sein können, wird verfügt, dass alle Meldungen als relevant betrachtet werden müssen, die das Verhalten, die Risiken, (begangene oder versuchte) Straftaten oder Vorschriftswidrigkeiten betreffen, aus dem sich ein Schaden für das öffentliche Interesse ergibt. Gegenstand der Meldung können daher alle unerlaubten Handlungen sein, von denen der Hinweisgeber wegen seines Arbeitsverhältnisses Kenntnis erlangt. Wichtig ist dabei nur, dass diese Handlungen auf das Personal und/oder den Tätigkeitsbereich der Gesellschaft zurückzuführen sind und unter den Begriff der Korruption im weitesten Sinne fallen, wie beispielsweise:

• Straftaten (darunter vor allem die Verbrechen gegen die öffentliche Verwaltung)
• Verstöße gegen den Dreijahresplan für die Vorbeugung der Korruption und den Verhaltenskodex
• Sachverhalte, die einen Vermögensschaden für die öffentliche Verwaltung bedingen
• Sonstige Fälle von schlechter Verwaltung oder Missbrauch zu privaten Zwecken der anvertrauten Befugnisse, unabhängig von deren strafrechtlicher Relevanz

Es ist in jedem Fall eine unabdingbare Voraussetzung, dass die Meldung im öffentlichen Interesse erfolgt, da sie notwendigerweise die Gewährleistung der Integrität der Gesellschaft und nicht die Befriedigung persönlicher Bedürfnisse des Hinweisgebers zum Ziel haben muss. Die Meldungen können in der Tat keine ausschließlich Beanstandungen oder Beschwerden persönlicher Natur zum Gegenstand haben oder Anfragen, die sich auf die Disziplin des Arbeits-, Vertragsverhältnisses oder die Verhältnisse mit dem hierarchischen Vorgesetzten oder mit den Kollegen oder mit den Geschäftskontakten beziehen. In diesem Fall ist es notwendig, sich an die Personalabteilung zu wenden, falls der Hinweisgeber ein/e Angestellte/r ist oder direkt an den Verantwortlichen für die Korruptionsvorbeugung und Transparenz in allen anderen Fällen.

Sinn des Gesetzes ist die Förderung der Zusammenarbeit von Personen, die in öffentlichen Verwaltungen und privatrechtlichen Einrichtungen unter öffentlicher Kontrolle tätig sind, um Korruptionsphänomene zum Vorschein zu bringen. Es ist daher in keinem Fall notwendig, dass der Hinweisgeber sich sicher ist, dass die gemeldeten Fakten auch tatsächlich passiert sind und wer der Täter ist. Es reicht hingegen aus, dass man es aufgrund der eigenen Kenntnisse für hochwahrscheinlich hält, dass eine unerlaubte Handlung im oben genannten Sinne stattgefunden hat.

6.   Inhalt der Meldungen

Der Hinweisgeber muss alle nützlichen Einzelheiten melden, damit die notwendigen und angemessenen Überprüfungen und Untersuchungen zu gemeldeten Fakten durchgeführt werden können. Zu diesem Zweck muss die Meldung die folgenden wesentlichen Elemente aufweisen:

• Angaben zum Hinweisgeber mit Angabe der Position in der Gesellschaft
• Eine klare und vollständige Beschreibung der Vorfälle (Gegenstand der Meldung), die der Hinweisgeber meldet. Der Hinweisgeber muss direkt über den Vorfall Kenntnis erlangt haben. Die Kenntnisse dürfen ihm also nicht von anderen Personen berichtet worden sein
• Zeitraum und Ort des Vorfalls, falls bekannt
• Allgemeine Angaben oder andere Einzelheiten, falls bekannt (Position und Abteilung, wo man arbeitet) und welche die Identifizierung der Person/en erlaubt, die für die gemeldeten Vorfälle verantwortlich sind
• Eventuelle weitere Personen, die über den Vorfall informiert sind darüber Auskunft geben können
• Eventuelle Dokumente, welche die Vorfälle bestätigen können
• Andere Informationen, die Aufschluss darüber geben können, dass gemeldeten Vorfälle stattgefunden haben

Unbeschadet der Möglichkeit, eventuelle Ergänzungen anzufordern oder eine Weiterleitung an die zuständigen Körperschaften vorzunehmen, werden folgende Meldungen im Rahmen der Sachverhalts- ermittlung nicht berücksichtigt:

• Meldungen über Sachverhalte, die weder das Personal noch den Tätigkeitsbereich der Gesellschaft betreffen
• Meldungen, die ausschließlich Beanstandungen oder Beschwerden persönlicher Natur zum Gegenstand haben
• Meldungen, die auf reinen Verdächtigungen oder Gerüchten

Es wird klargestellt, dass anonyme Meldungen, das heißt, ohne irgendwelche Elemente, die es ermöglichen, den Einbringer zu identifizieren, nicht im Rahmen der Verfahren zum Schutz des Hinweisgebers, der unerlaubte Handlungen meldet, berücksichtigt werden. Dies gilt auch dann, wenn sie anhand der nachfolgend angegebenen Modalitäten eingereicht werden. Diese Meldungen werden stattdessen wie andere anonyme Meldungen behandelt und nur dann zur weiteren Überprüfung in Betracht gezogen, falls sie sich auf besonders schwerwiegende Sachverhalte und auf ausreichend detaillierte und den Umständen entsprechende Inhalte beziehen.

7.   Modalitäten der Einreichung und Adressaten der Meldungen

Die Gesellschaft stellt für die Bediensteten ein spezielles Formular bereit. Damit soll die Einreichung einer Meldung, welche die Voraussetzungen des gegenständlichen Verfahrens erfüllt, erleichtert werden. Das Formular ist auf der Internetseite des Infranet in der Sektion „Transparente Gesellschaft“ abrufbar.

Falls der Hinweisgeber das eigene Formular nicht verwenden möchte, kann seine Meldung trotz-dem von der Gesellschaft Infranet bearbeitet werden, vorausgesetzt, dass keiner der im vorhergehenden Punkt beschriebenen Ausschlussfälle zutrifft.

Der Hinweisgeber muss die Meldung auf jeden Fall unterschreiben und zusammen mit einem Erkennungsdokument einreichen, da die verschiedenen Schutzmechanismen im Bereich des Whistleblowings ausschließlich bei klar identifizierbaren Personen greifen können.

Die Meldung kann auf folgende Art und Weise bei der Gesellschaft eingereicht werden:

• Per E-Mail an das eigens eingerichtete Postfach des Verantwortlichen für die Korruptionsvorbeugung und Transparenz whistleblowing@infranet.bz.it auf welches ausschließlich die/der Beauftragte der Gesellschaft Zugriff hat. Ebenso kennt ausschließlich der Beauftragte die Identität des Hinweisgeber und garantiert die Diskretion darüber. Falls der Bedienstete die Meldung über sein amtliches E-Mail-Postfachs übermittelt, muss kein Erkennungsdokument beigelegt werden
• Mittels der eigens eingerichteten Prozedur auf der Internetseite des Infranet in der Sektion „Transparente Gesellschaft“.

Die an den Verantwortlichen für die Korruptionsvorbeugung und Transparenz übermittelten Meldungen werden in „vertraulicher Form“ protokolliert, um sicherzustellen, dass die jeweiligen Protokolleinträge und entsprechenden Dokumente ausschließlich vom Verantwortlichen einsehbar sind.

Der Verantwortliche, der die Meldung erhalten hat, identifiziert den Hinweisgeber auf der Grundlage der Identität, Qualifikation und Rolle. Er trennt sofort diese Identifikationsdaten vom Inhalt der Meldung. Er versieht die Meldung mit einem speziellen Code, der die Identifikationsdaten ersetzt. Auf diese Weise kann die Gültigkeit der Meldung anonym überprüft werden. Nur in Fällen, in denen dies unbedingt erforderlich ist, kann die Meldung zu einem späteren Zeitpunkt der Identität des Hinweisgebers zugeordnet werden.

Die offensichtlich unbegründeten Meldungen sowie jene, auf die einer der oben genannten Ausschlussfälle zutrifft, werden vom Verantwortlichen für die Korruptionsvorbeugung und Transparenz archiviert und die entsprechenden Archivierungsmaßnahmen werden im Bereich „Transparente Verwaltung“ auf der Internetseite der Gesellschaft veröffentlicht: In den erwähnten Maßnahmen wird jegliche Bezugnahme auf persönliche Daten des Hinweisgebers unterlassen, indem ausschließlich die der jeweiligen Meldung zugewiesene Kennzahl sowie der Bereich oder das Sachgebiet angeführt werden, auf die sich die Meldung bezieht.

In den oben genannten Fällen hat der Verantwortliche die Möglichkeit, den Hinweisgeber vor der Archivierung zur Übermittlung von Klarstellungen oder ergänzenden Informationen bezüglich der gemeldeten Sachverhalte aufzufordern. Die Meldungen von unerlaubten Handlungen, welche das Personal oder den Tätigkeitsbereich von anderen Körperschaften betreffen, werden unter Einhaltung geeigneter Vorkehrungen den eventuell zuständigen Körperschaften weitergeleitet.

Falls die Meldung den Verantwortlichen für die Korruptionsvorbeugung und Transparenz selbst betrifft, kann der Hinweisgeber die Meldung an das Überwachungsorgan der Gesellschaft übermitteln. Dafür ist das Formular auf der auf der Internetseite des Infranet in der Sektion „Transparente Gesellschaft“ zu verwenden.

8.   Überprüfung der Begründung der Meldung

Die Bearbeitung und Überprüfung der Begründung der in der Meldung dargestellten Umstände übernimmt der Verantwortliche für die Korruptionsvorbeugung und Transparenz in Absprache mit dem Überwachungsorgan und unter Wahrung der Grundsätze der Unparteilichkeit und Diskretion im Interesse aller Beteiligten. Er führt alle als angemessen erachteten Tätigkeiten durch, einschließlich der persönlichen Anhörung des Hinweisgebers und anderer Personen, die über die gemeldeten Tatsachen berichten können.

Zu diesem Zweck kann der Verantwortliche für die Korruptionsvorbeugung und Transparenz auf die Zusammenarbeit des/der Unterstützungsmitarbeiter/in und die Unterstützung von zuständigen Unternehmensstrukturen zurückgreifen. Letztere unterliegen den gleichen Geheimhaltungspflichten wie der Verantwortliche für die Korruptionsvorbeugung und Transparenz. Bei Bedarf kann der Verantwortliche auch auf die Zusammenarbeit von externen Kontrollorganen zurückgreifen (darunter die Finanzpolizei, Landesdirektion für Arbeit, die Stadtpolizei, die Agentur der Einnahmen).

Innerhalb einer Frist von höchstens 120 Tagen ab Erhalt der Meldung entscheidet der Verantwortliche für die Korruptionsvorbeugung und Transparenz abschließend über das Verfahren, wobei er eine der folgenden Maßnahmen trifft:

• die Archivierung der Meldung, falls diese sich im Lichte der Ergebnisse der Sachverhaltsermittlung als unbegründet herausgestellt hat
• die Weiterleitung der Meldung an die Gerichtsbehörde und/oder die ANAC für die Ausübung der jeweiligen Zuständigkeiten
• die Mitteilung des gemeldeten Sachverhalts an das für die Disziplinarverfahren zuständige Organ und/oder an die sonstigen zuständigen Organisationseinheiten für den Erlass der im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen. In diesem Fall wird darauf hingewiesen, dass es sich um eine Meldung handelt, für die ein verstärkter Schutz der Diskretion gilt

Er verwendet auch den Inhalt der Meldungen dazu, um kritische Unternehmensbereiche zu identifizieren, und um die Qualität und Wirksamkeit der Korruptionsvorbeugung zu verbessern. Zu diesem Zweck kann der Verantwortliche bei nicht offenkundiger und offensichtlicher Grundlosigkeit die notwendigen organisatorischen Maßnahmen ergreifen, um die Maßnahmen zur Korruptionsvorbeugung in dem Bereich, in dem die gemeldete Tatsache passiert ist, zu stärken.

9.   Schutz des Hinweisgebers

Nachfolgend werden die vorgesehenen Schutzmechanismen für den Hinweisgeber wiedergegeben, welche die Rechtsbestimmungen vorsehen (Art. 54 bis des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 165/2001):

• Die Identität des Hinweisgebers muss streng vertraulich behandelt werden. Hinsichtlich der Meldung besteht kein Recht auf Zugang zu den

Die Identität des Hinweisgebers wird nicht bekannt gegeben, es sei denn die Kenntnis seiner Identität ist unabdingbar, falls der Hinweisgeber eine strafrechtliche Haftung für Verleumdung und Diffamierung oder eine zivilrechtliche Haftung gemäß Art. 2043 des italienischen ZGB hat und falls die Anonymität gesetzlich

nicht durchsetzbar ist (z. B. bei strafrechtlichen, Steuerermittlungen oder administrativen Ermittlungen, Inspektionen von Kontrollorganen).

Daher kann die Identität des Hinweisgebers, vorbehaltlich der obigen Feststellungen, nicht ohne sein ausdrückliches Einverständnis bekannt gegeben werden. Alle diejenigen, die Meldungen erhalten oder damit zu tun haben, sind verpflichtet, diese Information zu schützen, indem sie geheim gehalten wird. Wer diese Geheimhaltungspflicht verletzt, haftet dafür auf dem Disziplinarwege, unbeschadet anderer Haftungsarten, die das Rechtssystem vorsieht.

Falls die Beschwerde ganz oder teilweise begründet ist, und die Identität des Hinweisgebers für die Verteidigung der Beschuldigten unabdingbar ist, wird die Meldung für das Disziplinarverfahren verwendet, aber nur dann, falls der Hinweisgeber einverstanden ist, seine Identität preiszugeben.

Für die Meldung besteht außerdem kein Recht auf Zugang gemäß Art. 22 und nachfolgende des Gesetzes Nr. 241/1990, übernommen mit dem Regionalgesetz Nr. 13/1993. Die Antragsteller/innen können das Dokument daher weder einsehen noch eine Kopie erhalten.

• Verbot der Diskriminierung des Hinweisgebers

Gemäß der Gesetzesbestimmungen zum Whistleblowing kann der Hinweisgeber, der unerlaubte Handlungen gemeldet oder angezeigt hat, die ihm wegen des Arbeitsverhältnisses bekannt wurde, nicht sanktioniert, rückgestuft, entlassen oder versetzt werden beziehungsweise anderen organisatorischen Maßnahmen unterworfen werden, die wegen der Meldung direkte oder indirekte negative Auswirkungen auf seine Arbeitsbedingungen haben.

Der/die Angestellte, der glaubt, diskriminiert worden zu sein, weil er/sie unerlaubte Handlungen gemeldet hat, muss dem Verantwortlichen für die Korruptionsvorbeugung und Transparenz detaillierte Informationen über die eventuelle Diskriminierung geben, der sobald er das Bestehen der Elemente bewertet hat, unverzüglich über die Möglichkeit/Notwendigkeit von Maßnahmen entscheidet, um die Situation zu bereinigen und/oder die negativen Auswirkungen der Diskriminierung auf administrativem Wege zu beheben. Er wird außerdem das Bestehen der Gründe bewerten, um ein Disziplinarverfahren gegen den Urheber der Diskriminierung einzuleiten.

Bei Vergeltungsmaßnahmen obliegt es in jedem Fall dem Hinweisgeber, diese der ANAC mitzuteilen.

10.   Haftung des Hinweisgebers

Wie im Artikel 54 bis, Absatz 9 des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 165/2001 ausdrücklich vorgesehen, sind unter keinen Umständen die Meldungen schützenswert, falls eine strafrechtliche Haftung des Hinweisgebers wegen Verleumdungs- oder Verleumdungsklagen oder wegen außervertraglicher Haftung auch bei einem erstinstanzlichen Urteil festgestellt wird. Wie in der Bestimmung Nr. 6/2015 vorgesehen, werden, unbeschadet der Ergreifung anderer Maßnahmen, die Bedingungen für den Schutz des Hinweisgebers aufgehoben, falls ein erstinstanzliches Urteil zu seinen Ungunsten vorliegt.

Eine andere Haftung – auf dem Disziplinarwege oder anderen Wegen (auch durch entsprechende Meldung des Verantwortliches für die Korruptionsvorbeugung und Transparenz an die ANAC) – ergibt sich auch aus dem Missbrauch dieses Verfahrens, wenn beispielsweise eine offensichtlich opportunistisch Meldung gemacht wird oder zum Zwecke der Schädigung der angezeigten Person oder anderer Personen. Gleiches gilt für jeden andere missbräuchliche Verwendung oder vorsätzliche Manipulation dieses Verfahrens.

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